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促进高等教育公平的各国实践
作者:21ST    来源:光明日报    日期: 2022-08-18
      近日,联合国教科文组织举办的第三届世界高等教育大会在西班牙巴塞罗那举行。大会发布了题为《超越限制:重塑高等教育的新方法(Beyond Limits:New Ways to Reinvent Higher Education)》的路线图(以下简称“路线图”),概述了未来十年高等教育发展的关键原则和变革方向。其中,机会公平始终是高等教育领域经久不衰的重要议题,也是世界各国政府重点保障的教育权利。

  伴随高等教育的大众化进程,高等教育入学率急剧增加,但在各国内部、不同区域和不同群体间依然存在巨大差距,社会出身仍是影响高等教育入学机会的主要因素。“路线图”明确指出,在高等教育中体现包容性和多元化,是实现社会正义的迫切需要。各国政府有必要为所有学习者消除获得优质高等教育的障碍,并优先保障弱势群体的教育权益。为此,在长期教育发展中,世界各国陆续推行了各类促进高等教育机会公平的重要举措,也形成了不同的经验积累。这些政策植根于各国本土的文化体系与教育制度,并致力于解决该国高等教育体系中机会不公平、就学受歧视、资源不充足等问题。

1

扩大供给

让更多的人接受高等教育

  为了促进高等教育机会公平,世界各国普遍且优先采用的根本举措,就是扩大高等教育的机会供给,着重增加优质高等教育的入学机会。在社会经济高速发展的今天,扩招政策直接将高等教育由精英化推向大众化乃至普及化。根据世界银行2021年9月的数据,全球已有75个国家和经济体的高等教育毛入学率超过了50%。扩大高等教育机会供给,增加高校招生数量,促使弱势阶层群体获得更多的受教育机会,即便是在不同的高等教育体制与招生模式下,都对促进高等教育机会公平产生直接显著的积极影响。

  以英国为例,20世纪50年代中后期,英国社会有72%的成年人属于劳动阶层,然而地方大学录取的学生中只有31%来自劳动阶层,这一比例在牛津大学、剑桥大学中更是仅占10%左右。政府逐渐意识到,整个社会对高等教育的需求与日俱增,而精英招生政策却使得许多来自社会弱势阶层家庭的学生难有机会接受高等教育。因此,20世纪60年代,英国政府发布的《罗宾斯报告》指出,应为愿意接受高等教育且学业成绩合格者提供接受高等教育的机会,推动英国开启了高等教育的扩招进程。由此,英国高等教育从精英型转向大众型,逐步告别了传统的贵族模式,为平民阶层广开大门,全日制高等教育学生数从1962年的21.6万人增加到1980年的56万人,女性、劳动阶层接受高等教育的比例显著提升。

  当然,教育机会的增加并不意味着所有阶层的机会同比例增长。有学者指出,从爱尔兰、以色列等多个国家高等教育扩招经验来看,新的教育机会往往先被优势阶层占有。同时,在保证获取相同教育机会的基础上,优势阶层亦能优先获取更高质量的教育资源。弱势阶层虽然机会增多,却更多获得的是低质量、低水平的教育机会。因此,随着高等教育扩张,各个群体受教育的绝对机会都在增长,但教育机会数量上的不平等依然存在,质量上的不公平也更为突出。这也意味着,在扩大高等教育机会供给的同时,仍需要通过其他政策手段对弱势阶层予以保障。

2 

政策倾斜

实现不同群体间的机会公平

  除扩大供给外,各国普遍采取的另一条针对性途径,是在高校招生过程中针对社会弱势群体以及校园代表性不足的群体,予以一定倾斜和照顾。在受政府影响较大的高等教育体系中,倾斜性招生政策往往以明确的配额形式出现,要求高等教育机构务必招收规定比例的弱势群体学生。例如,印度、巴西等国以及美国部分州立大学均出台过相关政策。

  以印度为例,由于特定的历史文化背景,表列种姓和表列部落往往受到不平等待遇,其中就包括教育机会的不平等。为缓解这一问题,自上世纪50年代起,印度开始在政府所属的教育机构中推行倾斜政策,为落后阶级和部落保留一定比例的入学名额。2007年,印度通过了《中央教育机构(入学名额保留)法》,为表列种姓、表列部落和其他落后阶层学生分别保留15%、7.5%和27%的招生名额。其中,针对其他落后阶层的保留名额仅适用于中央政府所属高校,包括印度理工学院院校集群、印度中央大学院校集群和印度管理学院院校集群等。2019年,印度政府进一步允许在教育机构中为经济弱势群体候选人保留入学席位,将不超过10%的招生比例给予那些没有纳入低种姓特留权范围但又属于低收入的群体。

  在巴西,联邦政府制定了强制性倾斜法令,要求所有联邦大学为来自公立中学的应届毕业生、低收入家庭学生以及少数群族(非洲裔和印第安人等)保留50%的招生名额。例如,巴西利亚联邦大学为巴西非洲裔学生保留20%的入学名额,而这一配额在里约热内卢州立大学更是达到了40%。

  美国的部分州立大学也存在一些类似配额的倾斜政策,如在加州大学系统的招生中,有一项“特殊才能合格性标准”,约占录取学生总数的6%。其中,4%面向经济落后地区及其家庭,其余2%则特别考虑由于特殊情况未能达到其他录取标准的学生,类似退伍军人、残疾学生等。

  配额政策以一种强有力的手段,为各类弱势群体学生保留一定比例的受教育机会,有助于提升各类学生的校园代表性,也被视为促进高等教育机会公平的“硬”手段。但此类政策往往受到来自非倾斜对象的批评,被指出存在招生逆向歧视、配额比例偏高、受益学生录取标准降低、录取学生大学学业表现不佳等问题。



综合评价

让弱势群体中的佼佼者脱颖而出

  在部分国家,例如美国,采取的是以高等教育机构为主导的综合评价招生制度。这样的招生方式,可以在录取评价中充分考虑弱势学生的背景,也成为促进高等教育机会公平的主要方式。20世纪60年代,美国少数族裔民权运动、妇女运动兴起,肯尼迪政府于1961年签署实施《平权法案》(又名“肯定性行动”),旨在高校招生、公司招聘、政府招标等公共领域适当照顾少数族裔和女性,以消除他们受到的歧视。尽管在过去的60年间,《平权法案》在美国各州几经修改甚至废除,但其思想却逐渐被大学吸收,在当前美国高等教育招生评价中得以保留,用以追求校园多样性,同时也维护了美国少数族裔、女性、农村学生、低收入群体等校园代表性不足群体的受教育机会。

  综合评价意味着,要全面评估申请者的完整申请档案后,再决定是否录取;强调以“全人”的考察视角,将申请者置于其自身家庭、社区、高中所能提供的学习机会下进行评估。当一名弱势群体学生展示了基于有限学习条件下取得的学习成就,并在学习过程中表现出坚毅、努力以及其他方面的优秀品质,哪怕他在部分成绩、课外活动等方面与同龄人存在差距,也更容易受到招生人员的赏识,获得录取机会。

  无独有偶,日本高校在对海外归国子女的招生中,也采取了有别于一般入学考试的综合评价方式。由于此类群体长期居留海外,不具备在日的生活经验和学习环境,所以对他们的综合考试免除或减少对学业成绩的测试和考查,更重视申请材料和面试选拔,评价尺度也更加多元化,从而审慎判断学生的能力和资质。

  当然,充分考虑弱势背景的综合评价,也受到一些质疑。例如,招生人员可能存在价值观层面的主观倾向,学生不知道被录取的真正原因(是完全基于自身实力,还是受到平权政策补偿),难以统计究竟有多少弱势学生受惠于政策等等。因此,此类措施也被视为促进高等教育公平的“软”政策。



经济资助

保障低收入群体的受教育机会

  许多国家认为,阻碍教育机会公平的第一座大山仍然是经济因素。因此,为低收入群体提供经济资助,能够显著提高其接受高等教育的意愿,并在就学过程中确保他们不会因财务问题而被迫失学、放弃大学梦想。同时,通过经济资助,也能间接鼓励高等教育机构招收低收入群体学生,以实现不同收入层级群体的机会公平。

  美国联邦政府、州政府都各自出台了针对低收入家庭学生的经济资助或助学贷款政策,如佩尔助学金、联邦补充教育机会补助金等,促使低收入学生有更多机会接受更高成本的教育。另外,高校通过学生学费间接获得了政府资助,也正向激励了学校招收更多低收入学生。以联邦佩尔助学金为例,2017至2018学年,68%的助学金流向了美国公立高校,17%流向私立营利性高校,15%流向私立非营利性高校。

  在巴西,虽然联邦大学和州立大学是免学费的,但超过75%的本科生就读于私立机构。因此,巴西政府实施了“大学为所有人开放项目”,为低收入学生提供奖学金,并通过免税政策鼓励私立高等教育机构招收低收入学生。

  当然,“路线图”也呼吁更多国家采取“针对性免学费”政策,即最贫穷的40%至60%的学生可以享受免费高等教育,而来自最富裕家庭的学生则需要缴纳学费。这种方法在财政上是长期可持续的,也间接实现了社会上最富有的群体向最贫穷的群体提供教育补贴。

5 

扶植高中

引导中等教育优质均衡发展

  推进教育机会公平,关注点不应仅停留在高等教育本身,而是从幼儿教育开始至各个教育阶段都应该重视的问题。第一次世界高等教育大会发布的《二十一世纪的高等教育:展望与行动》中就指出,高等教育的机会公平,应在必要时强化与其他层次教育特别是中等教育的联系。因此,通过高校招生对中等教育进行引导并产生影响,也被部分国家和地区所接受。

  例如,法国政府划定了“教育优先区”,这些区域中贫困学生、外籍学生、学业困难学生的数量明显高于其他学区。法国精英高等院校为“教育优先区”设置预科班,实行特殊类型考试招生,并推行中学生辅导项目。以巴黎政治学院为例,该校实施了“优先教育协定”,与“教育优先区”的高中开展合作,将入学考试和选拔的部分权力委托给合作高中,为学生开辟一条特殊录取通道,缩小了优先区与其他优质学区的教育差距。

  同样,美国得克萨斯州自1998年采取了百分比计划,也发挥了积极作用。该计划确保得州所有高中班级排名前10%的学生,都能进入该州的公立高等教育机构,有效保障了身处薄弱学区、处境不利的学生和少数族裔学生的受教育机会。同时,该政策也使得那些原本不受欢迎的高中能够招到较高质量的学生,减少了高中学校间的质量分层。

  目前,许多国家已经针对不同弱势群体实施了各种形式的教育行动,形成了促进高等教育机会公平的全球经验。但是,高等教育要发展成为人们普遍可以接受的教育,仍然还有漫长的路要走。正如“路线图”所倡导,将公平和非歧视作为高等教育的优先事项。面向未来,在普及高等教育的进程中,应将公平和非歧视纳入法律法规、政策和制度文化中,而不仅仅将其作为一种“附加”的管理手段,从而真正实现高等教育的大门向每一位希望接受教育的人公平敞开。

  (作者:崔盛、吴秋翔,分别系中国人民大学教育学院副教授、讲师)



关键词:教育







 

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